做好新时代县级财政预算执行审计的思考

财政预算执行审计涉及面广，政策性强，县委、县政府高度关注，要求比较高。深化财政预算执行审计，有利于进一步完善预（决）算编制体系，强化预算约束力，促进各单位、各部门依法理财,提高资金使用效益，也有利于对预算资金的安排和使用情况及效益进行全面的监督。但从现状看，还需要我们进一步转变观念，加大财政预算执行审计的力度和范围，围绕县委、人大和政府关注的重点内容，不断创新预算执行绩效审计的方式方法，提升预算执行审计的质量。

一、近几年我县开展财政预算执行审计的主要做法及成效

（一）由重资金管理使用情况向重资金使用绩效转变。把财政资金使用绩效作为审计重点和预算执行审计工作的发展方向，选择了财政支出中占比较大的现代农业发展资金和教育资金为突破口,开展了瓜州县2015年至2017年现代农业发展和教育补助资金审计调查，全面了解和掌握了全县现代农业投入资金效益发挥情况和教育资金管理使用及教育资产资源配置情况，为进一步提升预算执行审计效果，促进财政资金使用绩效不断提高打下了坚实基础。

（二）围绕防范化解重大金融风险，持续关注政府债务及资金管理使用情况。对政府债务进行了大摸排、大清查，对政府实际债务率、偿债率进行了测算，对政府债务还款高峰期进行了测算。对政府举债程序的合法性和债务余额是否在批准的限额内进行了审查，债务资金是否列入预算接受人大监督，关注债务资金的投向是否用于建设领域。跟踪融资平台公司贷款资金的管理使用情况，揭示了债务资金使用不及时造成资金损失浪费等问题。将政府性债务管理中存在的问题以审计专报的形式呈送县委、政府主要领导，为县委、政府决策提供了依据，切实发挥了审计在防范风险、规范管理、提高资金使用效益方面的重要作用。

（三）审计整改成效显著，体制机制进一步健全。每年向人大报告预算执行和其他财政收支审计工作和查出问题整改情况，充分得到了县人大常委会的肯定，县人大常委会出台了《瓜州县人大常委会关于审计查出问题整改监督办法》，增强了审计监督实效，推进了审计查出问题整改制度化、长效化，提升了审计威慑力。各部门、单位能够按照整改要求，认真落实整改主体责任，纠正违纪违规问题，审计查出的突出问题得到了整改，推动体制机制的进一步健全。对审计移送的违纪违规问题，纪检、财政、住建等相关部门及时作出了处理处罚，依纪依规追究有关人员责任，促进了审计整改落实。

（四）整合审计资源，统一组织联动，形成合力。以财政预算执行审计为主导，将经济责任审计、专项资金审计、重点建设资金审计、投资审计等有机衔接，点面结合，建立了内部协调和定期沟通机制，形成了上下一盘棋，做到分工明确、重点突出、内容全面、协调一致，形成了各项目审计组与财政预算审计组相互协作、整体联动的工作格局。

二、开展县级财政预算执行审计的现状及存在的问题

（一）审计观念还比较落后。一是 “重收入、轻支出，重堵截、轻防范，重治标、轻治本”的观念还比较浓厚,在审计内容和重点上，关注收入的真实性上比较多，对资金支出的真实性、合理性和效益性关注的少。只是片面的查找表面上存在的问题，对问题的产生原因和屡查屡犯的问题剖析的少，就问题的整改而整改;二是审计监督方法滞后,事后查处多,事前控制少，手工操作简单的查账方法运用得多,信息系统科学的实质性审查方法运用得少。

（二）审计范围不宽,覆盖面不广。目前财政预算执行审计监督更多的是限于财经纪律和收入真实性等方面的监督,对支出的合理性、效益性及时效性等缺乏应有的监控指标。审计监督的对象主要是财政财务收支及相应的财务活动为主,对部门预算执行单位的审计监督还存在盲区。

（三）审计手段单一,尚未形成完整体系。事前制约、日常检查、专项检查等本应当是预算执行审计监督体系的重要组成部分。但在实际工作中,还是偏重事后结果的监督,对应作为监督活动中最基本、最主要部分的事前制约和日常检查,还没有形成经常性、连续性和易操作性的监督工作机制。对于专项检查,也大多采取单独、临时或预告的办法，未能形成长效机制，也未能与其他监督手段有机地结合起来,从而导致监督效果不理想。

（四）审计执法和处理处罚难度较大。由于体制机制、执法环境及审计机关自身局限等方面的原因,审计机关和审计人员在执行国家的财政法规方面还存在打折扣的现象,重处理违纪部门、单位,轻处理或不处理相关单位负责人和违规违纪个人,致使有些被审单位违纪违规违法现象有禁不止,屡审屡犯。

（五）审计人员的能力无法满足新常态下预算执行审计的需要。财政预算执行审计涉及面广，政策性强，对审计人员的素质要求也比较高，不仅要有丰富的审计经验，还要有较高的综合业务水平、政策理论水平、统筹工作水平和调研分析能力。现有审计人员多为财务专业出身，知识结构比较单一，素质参差不齐，影响到县级预算执行的审计质量。

（六）预算执行审计方法不多，查出问题的综合分析不够。预算执行审计人员都存在审计经验不足，知识结构单一、政策水平、业务能力欠缺等问题，工作中仍沿袭传统的审计方法，审计人员存在“为完成预算执行审计任务而审计”的应付思想比较突出，审计风险意识淡薄；审计人员缺乏综合分析能力，不能够对预算执行审计中查出的普遍性、倾向性问题进行综合分析，不能够抓住审计重点，仅仅将审计重点放在了预算执行的管理单位县级财政部门，只是片面的对财政部门现有的数据和资料进行审计，没有站在宏观的层面思考县级预算执行审计重点内容。

三、进一步深化县级财政预算执行审计思考

预算执行审计应该以促进规范财政预算管理、提高财政资金使用效益、服务和改进公共财政制度执行为目标，坚持以对影响预算资金整体质量的资金量大、项目多的部门为重点，切实将部门预算执行审计与行业审计、专项资金审计、重点投资项目审计、经济责任审计有机融合，逐步建立整体互动、上下联动的“立体化”预算执行审计的工作体系，构建财政审计“大格局”。

（一）审计思路要逐步向支出结构的合理性和效益性方面转变。在对财政收支真实、合法性审计的基础上，分析财政支出格局是否根据建立公共财政基本框架的要求进行了调整，重点是否放在为国家正常运转提供财力保障、是否加大社会公益性事业、民生事业的支出以及基础设施和农业产业的投资力度等。看预算支出结构是否合理，是否按照在保工资、保运转、保稳定的基础上，围绕政府中心工作，按轻重缓急合理安排重点项目支出，克服财政“越位”和“缺位”的现象，使有限的财力更好地发挥效益。

（二）进一步扩大审计覆盖面。一是扩大部门单位的审计面。在审计过程中要找准重点审计内容，不能仅局限于被审计单位的财务，还要拓展到其他业务工作，将预算管理、业务管理、项目管理紧密联系起来，才能将问题查深查透。二是扩大对所属二级单位的延伸审计面。随着财政体制改革的深化，部门预算、国库集中支付、政府采购等改革的逐步到位，部门单位擅自调整预算、自留预算资金、违规收取费用等问题逐年减少，但一些问题下沉或向外单位转移的情况不断增多。因此，扩大对二级单位的延伸审计面，才能发现部门单位在预算执行中存在的问题，才能全面地对部门财政资金的使用情况进行评价。三是开展部门审计和系统审计。摸清整个部门或系统的资产资金家底和效益情况，对整个行业或系统的资金使用绩效和职能发挥、廉政建设、内部管理做出客观公正的评价和建议。

（三）强化对专项转移支付资金的审计。财政转移支付资金已成为财政支出的主要来源，且一些特定用途或专项补助的资金数量和支付范围不断扩大，涉及农林、水利、交通、教育、社保、扶贫等诸多方面，审计突出“全面性”，不但要查上级资金的到位、拨付情况，还要查清县财政和部门的拨付使用情况。审查全部的到位率和拨付资金的及时性、合法性、合规性，查清不及时拨付资金的原因，以及挤占挪用专项转移支付资金的违规违纪违法行为。审查有无因项目前期论证、评估不准确，造成专项转移支付项目资金“趴窝”，项目建设缓慢，造成损失浪费等问题。同时加强对转移支付资金支出进度和绩效结果的跟踪管理，确保项目资金发挥效益。2019年，将突出对生态功能区转移支付资金的管理使用及效益情况进行审计。

（四）拓展“双向（即资金流向和项目程序）”审计工作思路。一是顺着资金走。按照财政资金流向进行延伸，弄清资金的真实用途和使用效益情况，注意发现重大违纪违规案件的线索，将资金的最后使用者与部门单位的审计结合起来，将有关问题查深、查透。二是顺着部门的项目走。从立项审批、年度预算、资金收付、项目评价等各个环节着手，从程序合规性的审查到项目效益性的审计，将财政收支审计与效益审计融合起来，采取顺向、逆向等方法，确保查深查透。

（五）继续加强对预算编制审计。一是看预算编制依据是否合法，是否坚持量入为出、收支平衡的原则和预算编制有无细化到明细科目、具体部门，人员经费标准、公共经费定额是否合理，专项经费是否有政策依据，重大项目支出是否经过科学论证。二是看预算编制方法是否正确，是否按照零基预算方法编制，彻底改变基数加增长的做法，确保公共财政导向下预算编制科学化规范化法制化。三是看预算编制、预算批准、预算批复三个环节是否科学、完整、合理。提交人大、并经人大批准的预算，是否按照《预算法》的规定及时批复到各部门，批复的预算是否完整；确实需要预算调整时，有没有相应的调整方案，是否经人大批准等。

（六）开展财政决算草案审计工作。以财政决算报表为基础，着重审计编制的决算草案是否真实准确、是否符合预算法等法律法规的规定以及资金使用效益情况，促进部门加强预算管理，提高资金使用效益。通过对财政收支决算中收入、支出、结余情况的审计，客观真实地反映和评价县域经济活动的结果；通过对资金来源、分配、结存情况进行审计监督，反映、评价其活动的合理、合规、效益性，促使财政资金有效使用。

（七）加强国库集中支付制度效益性审计。建立国库单一账户体系，规范收入收缴和支出拨付程序，实行集中收付，是财政国库改革的主要内容，通过对拨款计划执行等情况的审计，促进财政正确反映预算结余，减少预算单位沉淀财政资金，增加财政库款结余、调度和运作财政资金;通过测算资金支出率，看有无支出缓慢，影响项目进度及效益性发挥等情况；依托全县财务软件统一配备工作，实现审计实时监控、重点监控，确保国库集中支付真实高效。监督国库集中支付资金的真实性、合法性，看有无不按预算和程序支付，通过基本账户将资金从体系内转到体系外，有名无实，逃避支付系统的监控预算执行的现象；

（八）积极探索和推行绩效审计。中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》于2018年9月1日印发，《意见》中提出现行预算绩效管理仍然存在一些突出问题，主要是：绩效理念尚未牢固树立，一些地方和部门存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识；绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有财政资金，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出，克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生；绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。要本着“花钱必问效，无效必问责”的原则，财政资金使用效益将是财政预算执行审计的重点。因此，预算执行审计既要关注资金筹集使用得“对不对”、“实不实”，更要关注用得“好不好”，将效益性审计和真实性、合法性审计有机地结合起来。以全面推进效益审计为主要方向，把效益审计作为一个独立的审计类型进行探索；在审计方式上，以专项审计调查为主要方式，把专项审计调查作为一种特殊的效益审计方法进行实践；在审计范围上，以财政资金为主要对象，揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题作为效益审计的重点；在审计目标上，以提高财政资金的使用效益和管理水平为出发点，把政府性资金投资建设项目和财政专项资金作为效益审计的突破口。在审计重点上，抓住经济运行中的热点、难点以及关注民生问题，重点对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障等专项资金的分配、管理和使用效益情况进行监督，确保专项资金的及时到位。同时关注财政投资项目产生的效益，抓住投资决策、招投标管理、工程监理、投资效益等关键环节探素开展绩效评估，促进深化投资体制改革，提高财政建设资金效益。

（九）强化审计分析研究，发挥审计建设性作用。根据县域经济发展实际情况，应学会站在宏观视角，围绕县委、人大、政府和社会关心、关注的热点、难点问题，开展对重点资金、重点部门、重点行业、重点项目的专项审计调查和延伸审计。在审计调查中，既要看问题的表面，还要分析产生问题的根源，揭露问题的本质，找出管理上的漏洞和薄弱环节，注重从政策措施以及体制、机制、制度层面发现问题，最终形成有情况、有分析、有建议、有份量的专题材料，提交给有关部门，使其得到及时纠正和改进，从而达到为宏观调控和经济决策提供依据、促进各项政策法规的贯彻落实。

（十）努力探索和创新审计方法和手段。一是将部门单位的审计为主线和以问题为主线两者有机结合起来，将查找同类问题与延伸审计单位结合起来，围绕一些重点、热点和难点问题开展审计调查，采用审计座谈、审计抽样、风险评估等方式方法，提高审计工作质量和效率。二是充分运用计算机辅助审计。积极探索搭建与财政部门联网的审计平台，改变单一的事后审计监督方式，变事后审计为事中审计，变就地审计为远程审计，促进并逐步形成事前预警、事中监管、事后审计有机结合的监督机制。积极运用ao审计系统进行辅助审计，使计算机在审计查证、分析性复核、审计信息的收集、筛选等方面发挥作用。