新时代基层投资审计工作转型发展的思考

近年来，随着经济社会的快速发展，投资审计作为审计工作的重要组成部分，在节约政府投资、规范项目建设管理等方面作出了积极贡献。但长期以来，基层投资审计直接介入工程款结算环节，以审减额论“英雄”，既延长了工程结算时间，给建设单位提供了拖延支付工程款的借口，也让审计机关和审计人员承载着巨大的压力和风险，如何处理好避免财政资金损失浪费与规范投资审计行为及防范审计风险的关系，充分运用法治思维，以创新的思路和办法推进基层投资审计转型发展，主动适应和服务改革发展大局，需基层审计机关深入思考。

一、基层投资审计工作面临转型发展的背景现状

（一）投资审计转型是经济社会发展的内在规律。2017年3月，全国人大法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》明确指出，对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算的依据和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的条款，应当予以清理纠正。2017年9月，审计署出台了《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》，2018年各省市也出台了有关规范基层审计机关投资审计工作的指导意见，这一系列《意见》的出台，为投资审计指明了发展方向，也提出了新的要求，如何更好地发挥投资审计的职能作用，使投资审计工作转型发展，成为新时代的必答题。

（二）投资审计转型是审计工作职责的本质需要。目前，基层投资审计主要是对工程造价进行审计，但在新形势下，应理顺投资审计和造价审核之间的关系，顺应不以审计结论作为建设项目最终结算依据的要求,投资审计应以工程结算审计为基础，以发现问题为导向，同时还要关注投资决策、资金管理、征地拆迁、招标投标、工程质量、设备材料采购等重点环节和内容，抓住招投标、政府采购、合同履行、工程质量、签证变更、资金使用等重点环节进行深度全覆盖，深入揭示项目建设中的突出问题，着力反映政府投资决策失误、重复建设、损失浪费、失职渎职等方面的问题，回归投资审计要始终将查处重大违纪违法、重大履职不到位、重大损失浪费等问题放在首位这一中心职责，并揭示体制、机制、制度弊端并推动相关部门建章立制、规范管理。

（三）投资审计转型是合理资源配置的必然要求。当前投资审计工作任务日趋紧迫，任务重与人员少的矛盾日益突出，现有的投资审计监督模式和审计监督力量已与工作任务不相匹配，无论是知识结构、人员素质能力还是实际工作水平都不能完全适应投资审计需要。随着投资审计目标重心的转移，将审计人员从繁重的工程造价审核中解脱出来，通过发挥内审机构作用、购买社会中介服务形式，可以很好弥补缺位，使得审计人员可以回归审计监督的本职，提高审计资源利用率，缓解审计资源不足的难题。

二、近年来基层审计机关开展投资审计的主要做法及成效

面对新时代、新要求，基层审计机关立足基层实际，顺势而为、主动作为，创新开展投资审计工作。

（一）坚持依法审计，确保审计质量。在投资审计过程中，严格执行《审计法》、《审计署政府投资项目审计规定》等法律法规，做到依法审计、依规审计。政府投资审计重点做好“三个转变”：一是从“追求数量”向“追求质量”转变。工程造价审核有看得见的经济效益，近年来是基层审计机关的工作重点，也是地方各级领导最看重的职能。要从追求数量向追求质量转变，坚持重点领域、重点项目、重点环节的“全覆盖”，将事关全局的重大公共基础设施项目，事关群众切身利益具有重大社会影响的民生项目，事关廉政建设容易滋生腐败的关键环节等作为投资审计监督的重点，列入年度审计计划。二是从“全过程参与”向“事后监督转变”。改变以往投资审计重视工程结算，建设单位过多依赖审计机关，耗费审计机关很大精力的做法，对列入审计计划的工程项目发现结算不实等问题责令整改，发现违纪违法问题线索依法移送。三是从“追求即期效益”向“追求长远效益”转变。改变以往项目核减金额的大小是体现投资审计价值的主要指标的做法，对建设单位存在的问题，根据不同性质，该整改的整改，该问责的问责，该移送的移送。

（二）坚持问题导向，突出抓主抓重。始终把项目决算审计作为年度工作重点，紧盯重大项目和民生项目，坚持问题导向，突出对项目实施过程中涉及的征地拆迁、招投标、设备材料采购、工程变更和签证、资金管理使用等重点环节的跟踪监督，严肃查出违纪违规问题，提出整改意见建议，督促项目单位加强资金和项目管理，提高政府投资效益。通过审计揭示了部分建设项目未按规定办理招投标及政府采购手续、超付工程款、超概算、对招标控制价审核不严造成财政资金损失浪费等问题，及时按程序移送纪检、财政、住建等有关部门处理处罚。相关部门对未按规定进行招投标、未办理政府采购、未经验收投入使用等移送处理事项，分别作出了罚款、警告、责令限期改正等处理处罚决定，扩大了审计的威慑力和社会影响。同时向被审计单位提出合理化审计建议，促进了投资项目规范化管理和投资效益提高。

（三）创新监督方式，开展跟踪审计。将政府重大投资项目跟踪审计作为投资审计工作转型发展的突破口，紧盯重点工程项目开展跟踪审计。将审计“关口”前移，把事前预防、事中控制和事后监督有效结合起来，渗透到政府投资领域的各个环节，对建设项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益全过程进行监督、分析和评价。从项目立项、招投标、施工进度、施工质量、项目管理和资金使用等环节入手,开展了全过程跟踪审计。对跟踪审计中发现的工程施工、项目管理和资金使用等方面的问题，及时进行梳理汇总，第一时间与建设单位、施工单位、监理单位进行协调沟通，坚持“边审边改”的原则，督促项目单位和施工单位及时整改，按照“高质量、严管理”的要求，保证了重大项目建设程序合法，工程造价真实，工程质量达标，资金使用合规有效。

（四）整合审计资源，加强风险管控。为有效缓解投资审计任务重、专业性强与审计力量不足、专业人才缺乏之间的矛盾，采取购买社会中介机构服务方式来参与政府投资项目审计。为确保审计质量，始终把对社会中介的管理和监督作为重点来抓，把业务能力强、协作精神好、人员素质高的协审队伍稳定下来，作为审计机关的专家“人材库”优先安排审计项目，并按照审计项目将审计组与协审人员实施有效“捆绑”，从审计资料交接、工程现场勘察、初审结果核对、执业准则遵守等方面入手，对参审中介机构的审计行为进行全程监督。为加强对社会中介机构的审计质量管控，对进入区域内从事政府投资项目审计业务的入围社会中介机构进行了重新备案，要求提供单位及相关从业人员资质证明资料，在审计过程中，负责项目的人员必须为中介机构备案人员，避免发生个人挂靠公司承揽项目的情况，一经发现有挂靠情况，取消挂靠公司从事投资项目审计业务的资格。每年组织专业人员抽取中介机构出具的结算审核报告进行核查，一旦发现误差较大（超过±2%）或有舞弊行为，则将该中介机构纳入“黑名单”，失去参审资格。同时，从审结项目投资核减率、工作进度、审计质量、业务管理、综合管理及反映问题等方面对参审中介机构建立了年度《诚信档案》，按综合评分高低顺序安排审计项目，对综合评分低于80分的中介机构在下一年度不再安排项目。

（五）强化监督管理，推进持续发展。一是将委托中介机构审计费用纳入县财政预算予以保障。对委托社会审计机构发生的审计费用由审计部门审核后，由财政集中支付，在制度层面上彻底切断中介机构与建设单位的经济利益关系。为进一步规范社会审计中介机构参与政府投资建设项目审计工作行为，保证审计质量，防范审计风险，制定了《委托中介机构审计政府投资建设项目实施办法（试行）》，从中介机构选用和清退、审计质量管理、委托审计经费、法律责任等方面予以明确，促进中介机构更好履职尽责和发挥作用，确保审计结果的客观、公正；二是及时修订完善了配套办法。通过梳理分析近年来在投资审计过程中发现的建设单位在工程招标时发布的工程量清单有误，编制的招标控制价过高及乱变更签证造成资金损失浪费，以及对施工单位报送的结算书审核不严等问题原因及应对措施，为进一步规范政府性投资建设项目管理，加强对投资项目的审计监督，规范项目建设行为，出台了《政府投资项目审计监督办法》，对政府投资项目审计范围、方式、重点、时限和责任追究及社会中介机构管理等作了明确要求，对进一步规范投资审计行为、防范风险提供了制度保障。三是为切实提高政府投资效益，加强政府投资项目管理，开展了全县政府投资项目招标控制价审核工作，对编制过程中的工程量计算有误、高套错套定额、材料价格虚高等问题要求建设单位及时予以调整。

（六）坚持强基固本，强化队伍建设。投资审计工作的复杂性要求从业人员必须熟练掌握工程造价、招投标、项目管理及基建财务等相关知识，为此始终坚持把学习放在首要位置，以提升履职能力为切入点，通过采取请进来、走出去、向书本学、向实践学、向同事学等方式，把学习贯穿在工作中。加大投资项目自审力度，通过采取购买广联达正版计价软件、纵横造价软件及水利等工程定额专用书籍，实施导师帮带工程和实战锻炼，要求投资审计人员考取职称和职业资格等方式，提高审计人员的业务能力和专业素养。

三、基层审计机关开展投资审计存在的问题

（一）审计项目计划性不强，影响审计质量。基层审计机关投资审计方式多为报送审计，无论审计项目大小，只要建设项目已完工，建设单位就申请进行决算审计，尤其近年来，项目“扎堆”现象较为普遍。同时，地方政府领导为及时掌握项目建设情况，临时交办审计任务很多。造成审计任务计划性不强，审计人员疲于应付，另外,政府投资审计除了正常“有形”项目外,还有招标控制价审核、帮助建设单位督促整改等事项,占用审计人员大部分工作时间,有时为配合建设单位完成验收, 审计人员连轴加班加点出具报告，简化审计程序步骤，缩短现场勘察、核实等工作时间，审计质量难以保证。

（二）投资审计重事后审计，轻事前、事中监督。目前，没有明确的实施办法指导基层审计机关开展政府投资审计工作，一直以来基层审计机关都是重点关注造价审计，对事前和事中的监督力度不够，特别是对工程建设管理、隐蔽工程的监督不够。有的项目低价中标后再频繁变更超概算，事后监督只能处理或问责，对遏制投资扩张、损失浪费作用不大。对于工程设计、监理、设备采购等问题，即使指出来，但“木已成舟”，很难整改。监督滞后，损失的是财政资金，带来的是审计风险。除此之外, 个别施工单位对政府投资初审结果不予以认可,施工单位认为“核减”就是“核掉实实在在的利润”,既不认可审核结果,又不能提出合理要求,建设单位又不能合理有效的协调解决,致使个别审计项目进度缓慢,严重影响审计效率。

（三）将核减造价作为投资审计主业，忽略发挥规范管理作用。工程造价审计，是核实政府投资项目真实性、完整性的重要内容,在遏制虚报冒领、高估冒算，服务地方经济建设发挥了重要作用,多年来，成为基层审计机关引以为豪的业绩。但向地方政府报告审计情况时，仅限于审计核减投资多少、核减率达到多少上,对于项目有没有投资决策失误、管理不到位、损失浪费等现象关注深挖不够。将投资审计等同于工程造价认定，削弱了审计在推动工程领域规范管理方面的作用。

（四）审计项目多与力量不足的矛盾仍然存在。目前,基层审计机关从事投资审计的人员只有3-4人，每年完成投资审计项目多达50-70项(包括跟踪审计)，涵盖了县域内的交通、水务、市政、房建等新建项目和维修改造等大小建设项目。为防控审计风险,禁止建设单位、施工单位与中介公司单独联系,建立了政府投资项目动态管理台账,投资项目实行“全过程跟踪”“地毯式跟踪”,从收文安排、通知报送资料、接收资料、转交资料、查看现场、审核对账、初审结果审核、结算报告签收、结算报告转交、审核费支付等重要环节都要进行跟踪记录,项目多、情况复杂与审计力量不足的矛盾日益突出,部分重点工程项目,标段划分多,施工情况较为复杂,加之专业人才短缺、力量不足，造成投资审计人员疲于奔命，审计质量令人堪忧。

（五）审计专业人才匮乏，过度依赖中介机构。为了解决投资审计专业人员少，审计工作量大的矛盾，基层审计机关大多委托社会中介机构进行审计，由于社会中介机构的逐利性、中介市场的不成熟性，以及现场管理和控制不严等因素，从业人员执业水平参差不齐，受专业素质、职业操守等原因影响，审计质量无法保证，也容易诱发廉政风险。审计机关无法随时管理监督中介机构，挂靠、弄虚作假、诚信失衡等现象时有存在，管理上缺乏与相关部门的联动管理机制和中介考核指标，无法对社会中介结构实施项目的质量及廉政执行情况进行评价，无法纳入造价管理部门的考核指标范围,增加了审计质量风险和廉政风险等。

四、今后基层审计机关投资审计如何转型发展

（一）摆正位置，进一步找准政府投资审计定位。在新规定、新时代下，基层投资审计工作要找准定位，精准发力。一要及时转变思想认识，对政府投资项目突出重点进行审计监督，克服“包打天下”就是审计全覆盖的片面认识；二要正确理解、思考投资审计的发展趋势。全国人大常委会法工委《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》，仅是纠正地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，并没有限制审计机关对投资项目的审计监督职能。要以此为契机，找准投资审计工作的切入点和着力点，因势而谋、应势而动、顺势而为，履行法定职责，做到到位不越位；三要正确处理好“服务”与“监督”的关系，克服以“服务”替代“监督”思想。新形势下投资审计工作应寓监督与服务之中，回归投资审计本源，做好国家重大项目实施的监督员。四要找准审计对象，摆正位置。必须明确政府投资审计审的是建设单位,不是施工单位,不能让施工单位"牵着鼻子走",施工单位对审核结果有异议,可以提出合理理由进行进一步核查,无正当理由情况下,若对审核结果不予认可,则按照审计程序向建设单位出具审核报告,并责令建设单位按报告执行。

（二）履职尽责，进一步界定建设管理和审计监督的边界。《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》明确要求：审计机关和审计人员要依法独立行使审计监督权，不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动。在项目实施的各个阶段都有明确的主管单位负责具体建设管理，审计法只赋予了审计机关监督职责，未赋予管理职责。因此在决算审计过程中，要客观评价前期决策是否科学、是否存在违法违规决策、因决策失误造成重大损失浪费等问题；项目管理过程中是否存在未履行项目审批手续、违法违规招投标等问题；决算是否严格按照合同据实结算、是否存在虚报冒领等问题。在转变思想认识的基础上，要以法律为准绳，克服认识上的误区，做到有所为时不缺位，重点突出，无所为时不越位，依法依规、有节有力发挥审计的监督职能。

（三）规范管理，进一步加强中介机构质量和廉政风险防控。第一，建立项目参审人员信息档案。规定实施投资项目审计的社会审计机构按要求提交参审人员信息资料，并对所提供资料的真实、有效进行承诺，确保项目参审人员为本企业登记在册人员，并具有相应的资质。第二，严把资料接收、现场勘查、初稿复核、结果核对等关口。坚持审计机关为主，中介机构为辅。强化中介机构参审人员管理，审计组长由审计机关人员担任，项目送审资料统一由审计人员接收审核后移交给中介机构，确保资料来源的唯一性；现场勘查必须有审计机关人员参加；中介机构须将初审稿及审核中发现的问题及时书面报告审计机关，经审计组复核后方可进入对账程序；中介机构要站在审计机关立场，提出问题，解决问题。现场勘测、集中对账要准时，工程量计算、定额套用要准确无误，材料单价、费率的确定要有依据，要合理合法，工程量计算底稿和调整记录要清晰完整；凡属重大项目或审计中发现有重大问题必须书面报告，并同时提交争议解决方案。第三，实行项目抽查复审制度。对中介机构审计的项目，采用随机抽取的方式确定复审项目进行实质性复核，复审结果作为中介机构审计质量考核及安排审计项目的重要依据。

（四）科学谋划，进一步增强投资审计计划管理精准度。新形势下，投资审计工作应增强计划的针对性、有效性、科学性。制定计划时，坚持“三个对接”。一是主动对接国家、地方政府改革发展中心制定计划。应更加关注对扶贫、环保、ppp项目等涉及民生资金的项目审计，为经济高质量发展保驾护航；二是主动对接计划管理的新变化，逐步树立以“成果”定计划的指导思想；三是主动对接好转型改革时期投资审计工作面临的新情况，在制定计划时，应加强对项目计划的动态化管理，计划应突出政府投资中重点、难点、热点项目。划分轻重缓急，做到分类管理、分层次审计，强化对“工程、财务、管理、绩效”的审计力度，着力推动国家宏观政策落地生根，促进提高投资资金效益，提高投资审计监督服务水平。

（五）夯实基础，进一步提高投资审计人员业务能力。要开展经常性纪律教育，把党章党规党纪作为投资审计干部教育的必修课，增强纪律教育的实效性，促使党员干部习惯在监督下工作生活。加强警示教育，用典型案例特别是审计干部身边的违纪违法案例进行警示教育，促使审计干部常思贪欲之害、切实引以为戒，不断提高自身免疫力。加强干部的学习培训，围绕新形势下投资审计工作转型发展等课题开展专题研讨，破解新形势下投资审计工作的诸多难题，明确发展方向，转变发展理念，不断提高投资审计干部适应新时代、实现新目标、落实新部署的能力。开展“人人当讲师”活动，交流学习各自的经验方法，切实弥补各自短板。为满足新形式下对投资审计人员的素质要求，定期安排相关人员及时收集整理工程建设领域法规条例，并适时组织进行集中学习。认真学习投资审计经典案例，积极探索投资审计新思路、新方法。全面贯彻“人才强审”战略，通过要求符合条件的职工签订职称考试和资格开始军令状等，以考促提，更新知识结构，提升业务本领，努力建设信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化干部队伍，为投资审计工作顺利开展奠定良好的基础。