基层审计机关推进领导干部自然资源资产离任与经济责任同步审计的思考

2017年11月，中办、国办印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着一项全新的经常性的审计制度正式建立，也标志着自然资源资产离任审计这项改革任务，从试点转向全面铺开。第六条明确规定“领导干部离任时，应当接受自然资源资产离任审计。审计机关在组织审计时，应当坚持以开展领导干部自然资源资产离任审计为主，采取独立实施方式，也可以与领导干部经济责任审计统筹实施，由同一审计组一并审计”，为审计机关开展领导干部自然资源资产与经济责任同步审计提供了理论依据。加之，领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计之间有着内在的必然联系，在审计全覆盖的背景要求下，基层审计机关探索将两者进行同步审计，是现阶段县级审计机关面对人力资源现状一种较好的经济模式选择。

一、推进领导干部自然资源资产离任与经济责任同步审计的可行性

推进领导干部自然资源资产离任与经济责任同步审计，可有效缓解基层审计机关审计任务重、力量不足和重复审计等问题，加之两者内在的必然联系，为开展同步审计提供了现实可行性。

（一）审计目标的一致性。经济责任审计的主要目标是促进领导干部树立起正确的权力观和政绩观，促进守法、守纪、守规、尽责和贯彻落实新发展理念，推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展、全面发展。自然资源资产离任审计强调领导干部的受托责任不仅仅是经济责任，还有更广泛的自然资源资产管理与生态环境保护责任，是对领导干部政绩考核的进一步完善。

（二）审计对象的重叠性。经济责任审计对象主要包括地方各级党委、政府、监察机关、审判机关、检察机关主要领导及各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部等。而自然资源资产离任审计的对象主要为地方各级党委、政府主要领导干部，以及各级承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）的主要领导干部，与经济责任审计对象重叠。

（三）委托主体的同一性。经济责任审计对象由组织部门每年根据干部管理需要提出委托审计建议，经联席会议或经济责任审计领导小组研究后提出计划草案，由审计机关报请本级政府行政首长审定后纳入工作计划。《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》也要求由审计机关按照干部管理权限，受组织部门委托开展自然资源资产离任审计。领导干部的经济责任审计和自然资源资产离任审计均由同级组织部门委托审计机关进行，委托主体均为组织部门。

（四）审计内容的互补性。自然资源资产离任审计是对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计，主要围绕贯彻执行政策决策、遵守法律法规、目标责任制完成、相关资金征管用和项目建设运行等方面来开展。从《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其《实施细则》规定的审计内容以及审计实践看，对领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计，也是领导干部经济责任审计的一项重要内容。

（五）审计方式的相似性。经济责任审计通常采用“上审下”、“同级审”方式进行，自然资源资产离任审计也可采取这两种方式，并且两者的审计程序、审计方法也很相似。领导干部离任时，应对其任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计；对领导干部进行经济责任审计时，必须对其任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计。

二、基层审计机关开展领导干部自然资源资产离任与经济责任同步审计的尝试

通过笔者所在基层审计机关2018年选择3个乡镇开展领导干部自然资源资产离任与经济责任同步审计的实践看，实行统一进点、同时审计、共用资料、共享成果，合理配置审计资源，找准同步审计的切入点，实现了“一花多果”。

（一）统筹安排项目计划。经济责任审计由组织部门每年提出审计委托建议，经相关会议审定后纳入工作计划，领导干部的自然资源资产离任审计也受组织部门委托。因此，基层审计机关在拟定年度审计项目计划时，应多方征求意见，尽量统筹考虑、同步安排同一个领导干部的经济责任审计和自然资源资产离任审计，避免对同一个审计对象，当年实施了经济责任审计，下个年度再安排进行自然资源资产离任审计。

（二）同步实施现场审计。自然资源资产离任审计要紧紧围绕领导干部经济责任履行情况来开展，既要实现自身具体目标，更要满足经济责任审计的具体需求，最大化审计成效。现场审计时一次进点、同步实施，派出一个审计组，分为经济责任和自然资源资产离任审计2个小组，分块负责各自审计内容，统筹协作、资源整合、信息共享。加之自然资源资产离任审计的内容较经济责任审计中自然资源资产管理和生态环境保护的审计内容更广、更细、更深，审计中应重点审计两者共同关注的内容，经济责任审计组不再配备自然资源资产管理和生态环境保护方面的审计人员，只配备一名资料收集人员与自然资源资产离任审计组对接，负责收集自然资源资产离任审计组取得的相关材料。

（三）同时获取定责评价证据。自然资源资产离任审计同步审计结果，按照“好”“较好”“一般”“较差”“差”五个等次进行评价。因此，现场查证和取证主要围绕这五个评价等级来展开。在此基础上，自然资源资产离任审计小组还应根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其《实施细则》明确的直接责任、主管责任、领导责任界定情形，对自然资源资产管理和生态环境保护方面的重大决策和重大项目，按照“一项决策一条线”“一个项目全过程”要求，获取充分的定责评价证据，对存在的问题界定好领导干部应当承担的相应责任。

（四）统筹整合数据分析技术。经济责任审计需要对区域经济社会和事业发展等数据及有关统计数据进行综合分析，从而对领导干部履行职责的综合情况作出评价。自然资源资产离任审计内容不仅包括自然资源资产有关政策法规的执行情况、财政收支、自然资源资产管理和使用等经济活动，也包括自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护等情况，对相关情况的总体把握同样离不开综合分析大数据。因此，在大数据审计模式下，可以统一采集相关电子数据信息，融合开展数据的集中分析运用，通过总体分析和比对筛查，筛选出疑点进行核实，最终确定违纪违规问题。

（五）同步使用审计结果。通过领导干部任职期间履行自然资源资产管理责任和生态环境保护情况及经济责任的同步审计，实现一次审计，出具两个结果，达到成果共享、结果多用的效果，根据需要出具经济责任审计报告和自然资源资产离任审计的意见，分别按要求报送相关部门。坚持问责导向，组织、纪检等部门同步运用两个审计结果，将审计结果作为领导干部考核、任免、奖惩干部的参考依据。对相关问题线索，需由有关部门调查处理或追究相关人员责任的，审计机关应当依法移送有关部门处理查处，相关部门应认真查处，按规定追究所相关责任人的终身责任，并及时向审计机关反馈查处结果。

三、基层审计机关推进领导干部自然资源资产离任和经济责任同步审计存在的问题

（一）内容特殊，力量不足。一是领导干部经济责任审计通过20多年的实践已相对成熟，形成了相关指南及操作规程。但自然资源资产离任审计尚处于起步和摸索阶段，审计对象、审计目标、审计方法等对审计人员来说是全新的，没有任何经验可以借鉴或者复制，加之自然资源资产审计内容广、评价指标复杂，使得同步审计难上加难。二是自然资源资产离任审计专业性极强，审计对象涵盖国土、水源、森林、草原、矿产和环境，每一个资源领域涉及的问题复杂多样，横向广、纵向深。对每一个资源领域的审计都需要具备一定的专业理论知识，以土地资源审计为例，既要熟悉土地规划利用方面的法律法规，还要掌握土壤污染检测、卫片图斑识别、生态学等相关知识。三是基层审计机关人员知识结构侧重于财务、审计、工程、计算机等方面，开展经济责任审计相对熟悉，但缺乏开展自然资源资产审计的专业人才，加之年龄结构不合理，人员断层，老同志再学习意愿和能力都有限。

（二）大局意识不强，思想认识存在误区。基层党政领导干部对开展自然资源资产审计的重大意义认识不足，对当前生态环境保护必要性和紧迫性没有入脑入心，在落实自然资源保护目标责任方面没有全面的认识，导致对审计支持配合不力、对审计结果重视不够。基层审计机关对自然资源资产审计认识不清，没有认识到是未来审计发展的必然趋势，在审计组人员配置、技术支持、时间上未能给予高度重视，抽调的人员专业功底薄弱、经验不足。三是审计人员本身存在畏难情绪，因自然资源资产审计查出问题后第一责任人是党政 “一把手”，在实施审计时不能完全审深、审透、查实，影响了工作积极性。

（三）数据不完整，审计取证难。由于基层自然资源资产数量和质量数据采集不完整且分散，造成审计取证难。一是乡镇一级自然资源资产的基础性资料不完善，未能及时编制自然资源资产负债表，使得审计人员在收集自然资源资产存量数据、分布数据、管理情况、开发利用现状等基础性数据时耗时耗力，审计乡镇时需要到县上主管部门获取数据。二是数据分散，自然资源资产种类多样且管理职能划分、事权交叉，导致数据分散在多个部门，难以实现共享且提取难度较大。三是缺少交通工具，自然资源资产很多审计事项是需要现场勘查才能做出判断，现场延伸需要走访调查企业或深入到田间地头及厂区矿山，工作量大、随行人员多，随着车改政策实施公务用车取消，交通出行不便，给调查取证带来困难。

（四）协作机制未建立，部门协调难度大。在开展领导干部自然资源资产离任和经济责任同步审计中，以审计机关人员为主，从国土、水务等部门抽调专业技术人员组成审计组开展审计工作。但基层职能部门业务繁重，抽调人员不能保证脱产审计，仅能提供有限的技术支撑。随着问责力度不断加大，各职能部门在乡镇均有基层站所，抽调业务人员在现场勘查时不愿得罪同系统工作人员，更不愿承担一些可能存在的问责风险。审计过程中审计部门与各职能部门协同作战的效果并未真正发挥出来。

（五）责任难界定，结果运用有限。自然资源资产问题具有较强的隐蔽性和滞后性，在界定领导干部受托责任时没有明确界限，一些问题涉及群众利益整改难度较大。一是自然资源环境是有机整体，某种资源的不合理使用可能会影响其他资源的管理评价结果，如矿产开采加工废弃物随意排放会导致水体污染，无序开采会引发水土流失，面对上述问题，如何界定环保、国土、水务部门之间的责任就有难度。二是自然资源量变和质变都要经过一段时间负面效果才会浮现出来，领导干部任期内的决策对自然环境产生的影响具有滞后性，责任划分界限也很模糊，且追责影响到评先评优、人事变动，难以落实好问责制度。三是部分问题涉及群众敏感问题，追责和整改有难度，如有些农户缺乏法律常识，违规占用耕地建房建场，国土部门制止无效后也只能移交司法部门，这种问题审计人员既不能武断地向国土部门定责，也不能强令群众拆除房屋场地，审计整改难度大。

四、基层审计机关推进领导干部自然资源资产离任和经济责任同步审计的路径选择

从2018年起，领导干部自然资源资产离任审计将成为经常性审计制度，是探索生态文明体系建设的一项创举。推进领导干部自然资源资产离任和经济责任同步审计，能促进领导干部更好地履行自然资源资产管理和生态环境保护及经济责任，树立科学的发展观和政绩观，更好地守护“绿水青山”，实现绿色可持续发展之路。基层审计人员必须创新审计理念，不断形成新思路、新方法，为开展好同步审计工作担当作为。

（一）提高思想认识，紧扣政策内涵。党中央将实行领导干部自然资源资产离任审计作为加强生态文明建设的一项重要改革举措，地方党政领导、审计机关人员及职能部门人员必须提高思想认识，深刻把握政策内涵，统一思想。尤其是领导干部要树立科学的发展观和正确的政绩观，做到依法行政、依法履职与生态文明建设“两手抓”；基层审计机关要在审计项目组织决策上从大局出发，从人力、物力、财力上对同步审计给予大力支持，对发现问题不瞒报漏报；审计人员要认真学习审计指南，严格执行审计实施方案，实现审计目标。

（二）充实审计力量，强化资源整合。开展领导干部自然资源离任与经济责任同步审计，要求审计组不仅有会审计、懂计算机的人，还要有具备自然资源环境知识背景的人，因此审计机关必须吸纳人才，多途径优化审计队伍知识结构。一是组织现有审计人员接受自然资源知识培训，掌握各种自然资源的特点、熟知主管部门相关业务流程，避免在审计时走弯路。二是可以通过招录具有资源环境专业背景的毕业生或者购买社会服务引入资源环境类的社会专业人才和技术人员参与审计。三是建立部门联动机制，抽调部门专业技术人员参与审计，分工明确，通力合作。

（三）创新审计方法，巧妙选择取证方式。推进领导干部自然资源资产审计与经济责任同步审计，要求审计人员要打破传统审计思维、树立创新意识，在审计思路和技术手段上取得突破。经济责任审计注重账面数据和资金流向，通过资金动态“顺藤摸瓜”，而自然资源资产审计仅凭被审计单位提供的书面资料难以证实自然资源管理责任落实、项目实施效果、资金使用效益是否实现，有效的审计方法和充分恰当的审计证据就成为了审计项目质量控制的关键。一是开展“五查五看”做足准备工作，在查阅相关数据资料基础上多利用网络舆情搜索、现场踏勘、走访调查、座谈会形式收集一手资料；二是请相关职能部门专家提供技术支撑，运用gooleearth、gis等空间技术获取土地、林地还有矿山等卫片执法图斑数据分析揭示国土、水源、林木、矿产以及大气环境方面的违法行为；三是注意审计取证的有效性和完整性，诸如违法占用耕地、水体污染、矿山生态破坏等现场踏勘发现的问题，要求审计人员、专家人员、被审计单位和经办人员多方签字，保证取证的真实性和权威性，如拍照、录音、座谈笔录、踏勘记录表等都可作为证据，审计人员取得的证据要能够形成严谨的证据链，降低审计风险。

（四）客观公正评价，科学界定责任。要客观分析人为因素和自然因素的影响程度，客观评价领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护及经济责任方面的履职尽责情况，厘清被审计领导干部和其他相关人员对相关问题应承担的责任。一是实事求是，遵循领导干部“权责一致”的原则和“看职责、看行为、看后果”的方法，充分听取领导干部和有关方面对审计结果的意见。二是正确处理好绿色发展与生态环境保护的辩证关系，把推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无限制的探索性、创新性工作中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，审慎作出审计评价。