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原标题：黄为：关于明确营利性民办学校企业所得税优惠政策的建议
黄 为
民进会员，中国教育发展战略学会常务理事兼民办教育专委会秘书长，中国民办教育协会理事、中华教育改进社理事、中国教育学会会员。原湖南省民办教育协会副秘书长，原中国民办教育协会官网总编。
2018年12月和2016年11月，全国人大常委会对《民办教育促进法》作出两次修改，为推进民办教育分类管理奠定了法律基础。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《意见》）及其配套政策相继出台，对民办学校分类管理做出制度安排。修改后的《民办教育促进法》第47条规定“民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”《意见》也提出“非营利性民办学校与公办学校享有同等待遇，按照税法规定进行免税资格认定后，免征非营利性收入的企业所得税。”非营利民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策已经明确，但针对营利性民办学校的税收优惠政策尚不明朗。为了稳定和吸引社会资本投入民办教育，推进民办学校分类管理改革顺利进行，亟需对营利性民办学校给予相应的税收优惠政策。
一、发挥税收杠杆作用，进一步调动社会资本进入教育领域的积极性
《民办教育促进法》第三条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。"第四十七条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”
民办教育利用社会资本为国家培养人才，在我国教育事业和社会发展中发挥着不可替代的重要作用，这主要表现在：
一是民办教育扩大教育产品的供给，更好地满足了社会经济的快速发展对于多样化人才的需要。民办教育已成为我国教育事业的重要增长点。2019年2月26日，教育部召开新闻发布会，介绍全国共有各级各类民办学校18.35万所，占全国比重35.35%；各类教育在校生达5378.21万人，占全国比重19.51%。
二是民办教育减轻了政府财政负担。根据《2017年全国教育经费执行情况统计公告》显示，2017年，全国教育经费总投入为42562.01亿元。其中，国家财政性教育经费为34207.75亿元。据此计算，2017年民办教育提供的社会资本投入达8354.26亿元，占经费总投入比达19.6%，比2016年7492.14亿元增长11.5%，民办教育对教育财政贡献日益巨大。
三是营利性民办学校将成为新税源增长点。分类选择后的营利性民办学校将缴纳企业所得税、房产税等多项税收。在传统产业普遍下行导致税源锐减的形势下，营利性民办学校不仅减轻政府财政负担，而且将成为重要的新税源增长点。
近日，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，明确到2035年，总体实现教育现代化，迈入教育强国行列，推动我国成为学习大国、人力资源强国和人才强国。实现2035年教育现代化目标，完善教育投入支撑体制至关重要。一方面要进一步提高国家财政性教育经费支出占GDP的比例；另一方面要改革教育经费保障机制，推动落实完善扩大教育社会投入政策。要实现教育现代化的各项目标，4％这一投入水平还难以支撑，需要进一步提高，达到5％甚至6%。从全世界范围内来看，教育经费占GDP的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%。在财政投入增长乏力的情况下，增量部分的1%-2%完全可以吸引社会资本投入。
民办教育已经成为社会投资的新热点，成为国家教育增量部分的重要供给方，成为建设教育强国的重要力量。办好民办教育不但能够增加教育供给、节约财政开支、创造就业，还能增加税收、拉动消费，带动现代服务业等相关行业发展。借助社会力量，建成1所好大学可以繁荣一座城市，建成几所高质量中小学可以繁荣一个区县，建成一所让家长放心的幼儿园可以幸福一个社区。鉴于民办教育的重要作用和财政及税收贡献，必须充分发挥税收杠杆作用，依法给予营利性民办学校合理的税收优惠，进一步调动社会资本进入教育领域的积极性，鼓励社会力量兴办教育，促进教育事业发展。
二、如将营利性民办学校与一般企业法人等同，会严重挫伤社会资本进入教育领域的积极性
1.营利性民办学校在获取收益方面有别于一般企业法人，其举办者所获回报并不完全等同于一般企业法人中股东所获回报。
与一般商业投资行为不同，出资举办营利性民办学校并非完全以收益为导向，这是由营利性民办学校的办学特性决定的。
一方面，民办教育事业属于公益性事业，营利性民办学校提供的教育服务也不是完全的市场化商品，其价格受到主管部门的严格监督，营利性民办学校的收益水平既受到办学质量和社会需求的制约，也会受到会主管部门政策调控的影响。另一方面，营利性民办学校的收益分配方式也与一般企业法人不同。依据《中华人民共和国公司法》（以下简称“公司法”）第一百六十六条的规定，公司分配当年税后利润时,仅需“提取利润的百分之十列入公司法定公积金”。但在同等规模下，营利性民办学校举办者要在预留发展基金、提取国家规定的必要费用之后，才能对剩余部分依照《公司法》等法律、行政法规进行分配。现行的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第三十七条规定“出资人要求取得合理回报的民办学校应当从年度净收益中，按不低于年度净资产增加额或者净收益的25％的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等。”由此可见，营利性民办学校举办者所能参与分配的办学结余范围远小于一般企业法人的税后利润。
以上两个因素的叠加限制了投资教育行业的收益水平。面对有限的收益，举办者在众多产业中选择将资本投入具有更多社会公益性质的教育事业，保障教育机构的正常运转，其行为本身就是积极承担社会责任的体现，本应予以奖励。但现行税收政策非但没有体现对这类举办者的奖励，反而将营利性民办学校视同一般企业法人进行征税，进一步压缩举办者的收益空间，这会严重挫伤社会力量参与兴办社会公益事业的积极性。
2.营利性民办学校提供的教育服务具有较强的公益性。
《民促法》在第三条明确规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”营利性民办学校，尤其是提供学历教育服务的营利性民办学校，提供的是具有“政府责任”性质的教育服务，属于公共产品。同时，营利性民办学校提供的教育服务不仅直接作用于受教育者及其家庭，还通过提高受教育者的能力和素养间接作用于社会。因此，营利性民办学校通过提供教育服务不仅保障了教育公平，还促进了社会经济文化水平的提高，与一般企业法人具有显著区别。此外，由于教育自身特性，投入有专属性，属于永久性教育资产、永久性的教育资源。
3.营利性民办学校融资渠道受到严格限制。
营利性民办学校融资渠道较一般企业法人更为狭窄。在运营过程中的融资途径也十分有限，《营利性民办学校监督管理实施细则》（教发[2016]20号）第三十条规定营利性民办学校“不得用教育教学设施抵押贷款、进行担保。”这使得营利性民办学校既难以像非营利性民办学校一样获得国家财政的支持，也不能像一般企业法人一样通过自主行使法人财产权来筹资融资、实现财产的保值增值，处于非营利性民办学校与一般企业法人的夹缝之中。
4.营利性民办学校设立门槛较高，法律规制多。
一是在行政审批方面,依据《民促法》第十二条，营利性民办学校除受工商行政管理部门的监管，还同时受到教育行政部门的监管。二是在学校组织方面，依据《民促法》第二十一条、第二十二条，学校理事会或董事会的人员组成受到特别规制且一般企业法人中属于股东（大）会的重大事项决策权归于学校理事会或董事会行使。三是在注册资本方面，设立营利性民办学校的门槛远高于设立一般企业法人。司法部于2018年9月10日公布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》在第二十一条对设立实施学历教育的营利性民办学校注册资本进行了明确规定，且要求在正式设立时缴足。
除以上差异，《民促法》还在其他方面对营利性民办学校做出了有别于一般企业法人的规定。这些规定一方面强调营利性民办学校的公益属性，另一方面也凸显了营利性民办学校与一般企业法人的不同。故在对营利性民办学校进行税收征收管理时，也需要正视这些差异，依据营利性民办学校经济状况和其实际承担的社会责任制定有别于一般企业法人的专项税收政策，否则将有悖于税收公平精神，也不利于教育事业总体发展。
三、明确营利性民办学校企业所得税税率优惠的建议
鉴于民办教育的重要作用，考虑到营利性民办学校在扩大教育服务供给和增加税收的巨大贡献，允许举办者从民办学校中获取一定收益有利于鼓励社会力量参与到这一社会公共事业，有利于促进教育事业发展。如果因营利性民办学校具有营利性而忽视其公益性，并将之视为一般企业法人进行征税，可能挫伤举办者参与兴办营利性尤其是学历教育民办学校的积极性，进而减损社会资本对这一公益事业领域的长效投入，也不利于新税源增长，反而可能会导致教育财政支出大幅增加，就难以实现通过实施民办教育分类管理，引导社会资本进入教育领域的最终目的。因此，需要国家在政策上纠正该不公平待遇，消除举办者投资教育事业的障碍，鼓励举办者积极投资教育领域，促进教育事业发展。
建议国务院以《民促法》鼓励民办教育发展的精神为指导，充分考虑营利性民办学校的多样性，依据其“公益性”程度给予相应的税率优惠。参照认定技术先进型服务企业规定，制定营利性民办学校专项税收优惠政策，对营利性民办学历教育学校和幼儿园，减按15%的税率征收企业所得税的先例，给予营利性民办学校相应企业所得税税率优惠。
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文源 | 《民办教育研究》2013年第6期
图源｜作者提供
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